河北易县设立安全生产合议庭

2017-07-17 09:18

安全生产行政处罚案件执行难，助长非法违法风气，削弱行政执法权威，为解难题——

河北易县设立安全生产合议庭

今年春节前，河北省保定市易县1家非煤矿山企业因违法生产，被易县安监局行政处罚70万元，企业很快缴纳了罚款，处罚执行到位。

易县安监局局长马金录说，这次处罚能顺利执行到位，在以前是很难想象的。一个最直接的原因是，易县人民法院在县安监局设立了安全生产合议庭（以下简称合议庭），对处罚执行到位发挥了重要推动作用，使困扰他们多年的处罚执行难问题得到初步解决。

6年24起处罚未执行

2009年12月19日，易县某私立学校建筑工地塔吊倒塌，致1人死亡。事故调查期间，学校负责人无视停止施工指令，强令施工单位继续施工。易县安监局对此立案调查后，决定对学校处罚2.8万元。在法定期限内，学校拒绝缴纳罚款。易县安监局依法于2010年4月申请县人民法院强制执行。但由于各种原因，学校在缴纳8000元后，剩余罚款至今未缴清，法院的强制执行也至今未能执行。

受此案件影响，在接下来的2年内，又有23起类似案件未能执行到位。易县安监局多次请求法院加快强制执行进程，并向县委、县政府及县政法委、县人民法院主要领导提出申请，寻求领导支持和行政干预。

截至2015年底，24起安全生产执法案件进入法院强制执行程序，却长期未能执行到位。一些有履行能力的被执行对象拒不履行法律义务，却无法予以惩治，成为易县安全生产执法工作的瓶颈。易县安监局成立以来就担任局长的马金录说，这是他最发愁的一件事，像“一道过不去的坎儿”。

马金录认为，安全生产行政处罚案件执行不下去，助长了违法企业拒绝接受监察指令的风气，个别企业甚至与执法人员进行对抗，严重影响了一线执法人员的士气，削弱了政府的行政执法权威。更重要的是，大批隐患得不到整改、消除，埋下“事故炸弹”。

破解处罚执行难问题

县安监局进行了反思。马金录说，安全生产行政处罚决定作出后，不能交给法院就万事大吉，不管“下文如何”，要有责任心，有执行到底的勇气。

此前，易县法院在国土资源、计划生育、水利、交通运输等行业主管部门设立了行业合议庭，对处罚执行到位起到了很大作用。2013年，易县安监局多次向县委、县政法委领导请求，与法院进行沟通。2016年4月，易县人民法院正式批准设立了易县安全生产合议庭。

易县人民法院任命执行庭的1名副庭长为易县安全生产合议庭庭长，县安监局选派2名骨干人员提供业务支持。合议庭办事地点设在县安监局，合议庭庭长主要在安监局合议庭内办公。

合议庭庭长李文帅说，以前县安监局需要申请法院强制执行的行政处罚案件，先要经过县法院行政庭审核，然后再交执行庭强制执行。安全生产合议庭成立后，需要法院强制执行的安全生产行政处罚案件，经合议庭作出行政审核后，就可以直接转入强制执行程序。在强制执行环节，合议庭庭长会同法院执行庭，依法完成各项强制执行措施。

合议庭效用初显

合议庭设立至今仅1年多时间，效用已初步显现。

合议庭一成立，就面对24起、总额170多万元（加上滞纳金共340万元）积压执行标的“积案”。在移交给合议庭的20多起安全生产行政处罚案件中，只有部分案件能清楚查到被处罚企业法定代表人的身份信息，大部分案件因时间久远，相关人员的身份信息不明。

合议庭对有详细信息的企业先行开展相关工作，包括到易县各银行等金融机构查询存款，先后冻结6家企业账户的23万多元资金等。对信息不明的企业和企业法定代表人，他们到工商局查验其登记信息，为强制执行做好准备。

对冻结账户余额与应缴纳罚款及滞纳金不够的企业，合议庭采取了冻结被执行人名下财产的办法。

据统计，自2016年6月设立以来，合议庭累计催缴罚款百余人次，进行调查取证25次，总行程达1万多公里。

为加强与被执行人的沟通，2017年3月至5月，合议庭分3批组织24起“积案”的被执行人召开执行会议，全过程记录会议情况，依法依规向企业法定代表人讲明利害，当面告知将要采取的强制措施及拒不缴纳罚款的严重后果，并听取被执行人的陈述。

合议庭的作用很快显现。第一批参加合议庭执行会议的6家企业中，有1家在会后立即主动全额缴纳了罚款，有3家被强制划拨账户冻结资金用于缴纳罚款，另外2家仍拒不履行的，被依法采取了司法强制措施。

未参加此次会议的某燃气仓储服务企业，因无危化品经营许可证非法储存、经营汽油，2014年底受到没收违法所得6.6万元、罚款8万元，共计14.6万元的行政处罚。2015年该企业被法院强制执行时，曾试探性缴纳1万元罚款后，就再不缴纳剩余罚款。这次看到合议庭对安全生产行政处罚坚决执行不放过的决心后，主动一次性缴清了剩余的13.6万元罚款。

截至今年5月，合议庭共冻结被执行企业银行账户资金近80万元，查封企业法定代表人名下车辆19台，强制划拨罚金和企业主动缴纳的罚款本金共40余万元。6起安全生产执法“积案”已经顺利执行完毕，还有部分被执行企业主动联系合议庭商讨执行和解事宜。

前文提到的因违法施工被处罚2.8万元的那家私立学校，账户被冻结但无资金，剩余未缴纳的罚款被列入重点追缴对象中。

李文帅说，对拒不缴纳罚款的老赖，他们还将采取留置、行政拘留等强制法律手段，并将其录入全国法院系统失信被执行人名单（黑名单）系统，全面限制其消费、贷款、经营活动等。

合议庭设立1年多来，先后参加易县安全生产执法监察大队的执法会议5次，配合执法监察150多次，协助落实执法处罚50多万元。大部分处罚不用再移交合议庭就执行到位了。

合议庭还发挥了法律顾问作用，对县安监局作出的处罚决定提前把关，还不时对安监局工作人员进行法律培训。

合议庭有效化解了执法阻力，促进了从严执法、执法到位。今年前5个月，易县安监局共执法检查企业273家次，查处隐患814项，立案75起，实施经济处罚220.5万元，5个月的经济处罚数额比2016年全年处罚数高出27.2万元。查封危化品经营许可证过期仍在非法经营的加油站5家，并对其中1家拒不执行监察指令的企业采取了断电措施。全县安监系统执法检查隐患整改率、经济处罚到位率均达到100％。

各方评议

合议庭应该

只是一个过渡

■广州开发区安监局执法监察分局局长谷林

河北易县设立安全生产合议庭，简化了安全生产执法申请法院强制执行的程序，解决了安全生产执法执行难的问题，树立了安全生产行政执法的权威。这是一种在法律法规框架范围内的改革创新，有利于安全生产工作，值得推广。

行政执法是推进安全生产工作的重要手段。如果一些执法措施执行不了，那就等于没有任何作用。行政相对人对安全生产执法有意见、有诉求，可以通过听证、复议和行政诉讼等法律救济手段实施，而不能通过拒缴罚款来进行抵制。通过合议庭的高效运作，法院采用留置、行政拘留等手段让拒缴罚款的老赖主动缴纳罚款，效果明显。最重要的一点是，通过合议庭，把拒缴罚款的企业及法定代表人名单纳入全国法院系统失信被执行人名单，好比打蛇打七寸，最为直接有效。可以说，合议庭在安全监管领域与法院诚信系统中间建立了一座桥，有利于安全生产工作的顺利推进。

但是，合议庭应该只是一个过渡，未来的目标应该是取消合议庭，建立起安全生产行政执法部门和法院系统之间直接的沟通渠道和程序，简单、高效，实现无缝对接。按照多中心治理的理论和模式，安全生产工作不只是安监部门的工作，一定要实现多方协同，才能形成安全监管的有效合力。安全生产行政执法部门不光要与法院，还应该与公安部门、检察系统建立“行刑衔接”的渠道，让安全生产违法犯罪行为得到遏制。

破解执行难的

务实举措

■北京市京师律师事务所律师刘志民

“执行难”是一个复杂的社会问题，单凭一个部门的努力很难解决。近年来，各地法院在执行方面取得显著成绩，但仍有不少执行死角。成立所谓合议庭，就是动员全社会的力量向老赖们开战，能快速精准解决一些执行难的问题，是一项务实举措。

设立合议庭有利于充分执法、监督执法，化解社会矛盾，彰显司法权威，树立正气，实现公平正义。报道中的合议庭，其实不是我们日常熟悉的法庭因审理案件而形成的合议庭，而是由社会各界人士或部门组成的为解决执行难而设立的组织。这种合议庭在动员社会各方面力量方面能发挥优势，又便于监督执法、充分执法，实现及时执法，能在一定程度上化解社会矛盾，彰显司法权威，树立正气，实现公平正义。设立合议庭是推进司法改革的一项有益尝试。

涉嫌剥夺

行政相对人诉权

■北京义联劳动法援助与研究中心主任黄乐平

河北易县设立安全生产合议庭的做法，对解决执行难问题来说，不失为一种积极而有益的尝试。

《行政处罚法》规定，行政机关在做出较大数额罚款等行政处罚决定时，应当告知当事人有要求举行听证的权利，且当事人对行政处罚决定不服时，可以申请行政复议或行政诉讼。上述规定均是对行政相对人诉权的保障。《行政强制法》则规定，具有行政强制执行权的行政机关可以强制执行，没有行政强制执行权的行政机关，应当申请人民法院强制执行。《安全生产法》规定，安全生产监督管理部门有行政处罚权，但没有行政强制权，因此，安全生产监督管理部门作出的行政处罚决定，只能交由人民法院强制执行。

从易县安全生产合议庭的工作流程看，合议庭对行政处罚案件作出行政审核后，可以直接转入强制执行程序，该做法虽然有加大执行力度的作用，但有剥夺行政相对人诉权之嫌。

审查主体失格

程序不合法

■山东省烟台市安全生产应急救援指挥中心副主任胡成顺

2012年1月1日起施行的《行政强制法》明确规定了当事人不履行行政处罚决定而申请人民法院强制执行的相关程序和具体要求。该法第五十七条规定：“人民法院对行政机关强制执行的申请进行书面审查，对符合本法第五十五条规定，且行政决定具备法定执行效力的，除本法第五十八条规定的情形外，人民法院应当自受理之日起七日内作出执行裁定。”这里有两个层面的意思。一是对申请强制执行的相关材料进行审查的主体是人民法院；二是根据审查结果以及有关规定作出执行裁定。

从报道内容分析，需要法院强制执行的安全生产行政处罚案件，经合议庭做出行政审核后就可以直接转入强制执行程序。这里就存在与《行政强制法》相违背的情形。一是审查的主体失格。合议庭由县人民法院执行庭的1名副庭长和县安监局2名工作人员组成，不是人民法院独立进行审查，在一定意义上影响了审查机关的独立性，行政机关存在“既当裁判员又当运动员”的嫌疑。二是相关程序不合法。人民法院依法作出的执行裁定是决定是否强制执行的唯一前提，而不是“需要法院强制执行的安全生产行政处罚案件，经合议庭作出行政审核后就可以直接转入强制执行程序”。