划清职责边界 消除监管空白

2020-06-17 16:45

徐州市应急管理局执法人员在化工企业开展执法检查

《条例》回答了这些问题

应急管理部门的“综合监管”具体指什么？第六条 处在监管“真空”的异地注册在本地经营的道路

危险货物运输企业怎么管？

第二十二条煤矿企业安全管理工作必须满足哪些要求？第二十三条 具有高风险性的粉尘爆炸、涉氨制冷行业领域如

何防范安全事故？

第二十四条

第二十五条

与人们生活息息相关的物业服务企业必须尽到

哪些安全保卫职责？

第二十七条……………………

■本报记者 聂欣

5月1日起，江苏省徐州市应急管理局举办的“《徐州市安全生产条例》有奖竞答活动”在徐州应急管理微信公众号上全面开展；5月15日起，徐州市安全生产执法攻坚“固安”行动全面推进——这是徐州市运用法治思维和法治手段，采取多种方式推动依法治安的缩影。

监管任务繁重艰巨

徐州地处苏鲁豫皖四省交界，是江苏省重要的老工业基地，也是江苏省唯一的煤炭产地，安全生产工作任务繁重。

徐州有着特殊的区位条件。徐州是全国42个综合交通枢纽之一，5条国道、11条省道和6条高速公路穿境而过，高速公路通车里程居全国地级市前列，发达的运输业给交通安全带来压力。

徐州的经济发展有着较为明显的时代特点。徐州主要经济指标增速连续多年超过全国、全省平均水平，具有以资源导向为主要特征的重化工业色彩，生产事故处于高位波动状态。

特殊产业形态也给徐州带来压力。徐州的产业以矿山、电力、建材、化工、机械制造、运输等为主。以煤矿为例，江苏省的煤矿全部位于徐州，主要灾害有瓦斯、冲击地压、煤尘爆炸、水害、火灾、热害、顶板等。

面对繁重的安全生产监管任务，徐州市迫切需要用法治思维和法治手段解决问题，加快依法治安进程，细化生产经营单位分管负责人、安全生产管理机构以及管理人员职责，明确高危行业企业管理机构、管理人员配备标准，提升安全生产依法治理水平。

立足区域实际推进依法治安

据了解，2019年，徐州市人大常委会将《徐州市安全生产条例》（以下简称《条例》）列入立法计划，此项立法工作结合徐州实际，坚持科学立法、民主立法和依法立法，吸收采纳了人大常委会人员、专家学者、相关部门和社会公众的意见，从立项到正式出台历经近一年时间，在广泛开展深入细致的调研、起草、论证基础上，《条例》于2019年10月30日在徐州市人大常委会会议上通过，2019年11月29日经江苏省人大常委会会议批准，2020年1月1日起施行。

据徐州市应急管理局有关负责人介绍，该《条例》与《安全生产法》《江苏省安全生产条例》做好了必要的衔接，在不重复上位法的前提下，立足于徐州实际情况，对生产经营单位的安全生产保障、安全生产监督管理、生产安全事故应急救援和调查处理等工作进行全面规范，有效解决了徐州的安全生产监管难题。

今年4月起，徐州市人大常委会成立执法检查组分赴云龙区、泉山区、丰县、贾汪区、徐州经开区等地，对《条例》贯彻实施情况进行检查，推动安全生产法律法规落地。

分管负责人的职责具体化

生产经营单位是安全生产的责任主体，只有落实好主体责任，才能紧紧掌握安全生产工作的主动权。《安全生产法》和《江苏省安全生产条例》规定了企业“一把手”要全面负责。但是对分管负责人职责没有进行界定。

《条例》细化了生产经营单位分管负责人、安全生产管理机构以及管理人员职责，对高危行业企业管理机构、管理人员和注册安全工程师配备标准进行了明确，对风险辨识管控、隐患排查治理、标准化建设，以及煤矿、粉尘爆炸、液氨制冷等特殊行业领域的安全设施、条件和法律责任作出了特别规定。比如，徐州市《条例》第十条将安全生产分管负责人的具体职责归纳为六项。《条例》还明确了其他分管负责人应根据“一岗双责”的原则，在各自业务范围和生产区域内履行安全生产职责。

“综合监管”内涵得到明确

安全生产工作必须强化政府的领导责任，并厘清有关部门的监管职责。徐州市《条例》遵循“三必须”原则，分别明确了市、县（市）、区人民政府的领导责任；镇政府以及街道办事处、开发区管委会等地方人民政府派出机关的安全生产监督管理职责。

应急管理部门依法对安全生产工作实施综合监督管理，但“综合监管”的内容和边界是什么？界定不清容易导致“综合监管”变成筐，遇到安全问题都往里装。

为此，《条例》第六条规定：“应急管理部门负责指导协调、监督检查、巡查考核本级政府有关部门和下级政府安全生产工作，依法对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理。”明确了“综合监管”与各部门行业监管之间的职责边界，不仅有利于监管部门各司其职、各尽其责，更有利于发挥“综合监管”统筹协调作用。

创设性条款弥补法律空白

徐州市是江苏省唯一拥有煤矿企业的设区的市。煤矿企业危险程度较高，为确保该领域的生产安全，徐州立足从排查整改一般隐患入手，把事故隐患消灭在萌芽状态。

《条例》对此有所反映——第二十三条分别从煤矿企业的安全设施、条件、生产经营活动等八个方面作出要求，体现地方行业特点，使得监管法律依据更明确。值得一提的是，《条例》还提出了“实施领导带班下井及安全监督检查制度，井下单班作业人数应符合国家有关规定”。

近年来，粉尘爆炸、涉氨制冷行业领域频发事故，暴露其高风险性。原国家安监总局出台了《工贸行业重大生产安全事故隐患判定标准》，为两行业领域认定重大事故隐患提供了依据。

《条例》第二十四条、第二十五条参照部门规章，结合实际，分别规定粉尘爆炸危险场所的安全设施、条件和生产应当符合六项要求，以液氨为介质的冷库及制冷系统的安全设施、条件、工艺和生产应当符合三项要求，对应创设了罚则条款，为监管提供了法律依据。

着力消除监管“真空”

道路危险货物运输危险程度极高，法律规定该行业实行许可证制度。异地注册在本地经营的道路危险货物运输企业，由于本地部门不掌握其注册情况，常处于监管盲区。这也是国内许多地区都面对的问题，《条例》提出了徐州办法，第二十二条规定：道路危险货物运输企业异地经营累计三个月以上的，应当向市交通运输管理部门备案并接受其监督。

近年来，物业服务行业蓬勃发展，这些企业与广大人民群众息息相关，然而安全管理水平参差不齐。《条例》第二十七条规定了物业服务企业应当对服务区域内的公共设施、建筑外立面、道路、消防通道、输配电设施、化粪池等重要部位、重要设施和电梯等特种设备进行安全管理，发现事故隐患及时处理，还负有向相关部门报告、进行安全宣传、组织应急演练的义务。这一规定与《民法典》的有关内容遥相呼应，体现了《条例》的前瞻性。

推动企业主动整治隐患

《条例》颁布以来，徐州市认真抓好《条例》的贯彻执行，切实将《条例》贯彻执行与安全生产专项整治工作同步推进，推动企业自觉主动排查整治隐患。

安全生产管理涉及诸多领域的专业知识，要求管理人员必须拥有相应的专业知识和技能。注册安全工程师在安全生产工作中发挥了不可替代的作用。《条例》第十一条明确了有关高危行业的生产经营单位设置安全生产管理机构或者配备安全生产管理人员的标准，并要求按照企业规模配备相应专业类别的注册安全工程师，提升企业安全生产管理水平。

徐州市应急管理局严格执法监管，打造智能式移动执法终端3.0版，将《安全生产监管执法手册》的执法程序和文书模板录入系统，执法人员在输入企业违法行为后，可直接索引适用的法律法规条款，按照规定程序进行处罚，大大提升执法规范化水平。2016年以来，徐州市每年事前执法立案数、事前处罚金额、大案要案查处数均位居江苏省前列。

目前，徐州市正在开展“固安”行动，以“三上升、两下降、一杜绝”（事前执法检查企业数、事前立案数、重大违法行为立案数大幅度上升；事故起数、死亡人数大幅度下降；较大及其以上事故全面杜绝）为目标，聚焦危化品、冶金、粉尘涉爆、涉氨制冷、煤矿和非煤矿山、烟花爆竹等重点行业领域企业，围绕16个执法重点，突出大案要案查处、企业法定代表人或实际控制人违法行为查处和夜间执法等方面，通过集中执法攻坚，推动企业自觉主动开展风险辨识管控和隐患排查治理，形成企业落实安全生产主体责任的内生机制，进一步巩固安全生产总体平稳态势。

记者手记

法规的生命力在于执行

历经近一年的调研、起草、论证、审议、修改、审核，《徐州市安全生产条例》于2020年1月1日起施行，这标志着徐州市依法治安水平进入了新阶段。此次安全生产立法工作结合徐州实际，广纳民意、汇聚民智、凝聚共识，对生产经营单位的安全生产保障、安全生产的监督管理、生产安全事故的应急救援和调查处理等进行了全面规范，既体现地方特色，又解决当前的实际问题，具有较强的针对性、可操作性。

贯彻执行法规关键在落实，靠的是执行。多年来，徐州市坚持用法治思维和法治手段解决安全生产问题，强化依法治安，2016年以来每年事前执法立案数、事前处罚金额、大案要案查处数均位居江苏省前列，安全生产形势总体平稳。但影响和制约区域安全生产的因素仍然较多，一些源头性、基础性问题尚未解决。相信随着该条例的实施，徐州各地、各部门以依法治安为主线，加大贯彻执行力度，以强有力的监管执法确保条例各项规定、要求落到实处，能够为预防各类生产安全事故发生，为推进徐州安全生产治理体系和治理能力现代化注入更强力量。