率先立法解决危化品安全管理难题

2020-06-17 16:54

安庆市应急管理局查封一个未取得危化品经营许可证的加油站，依据《安庆市危险化学品安全管理条例》没收其违法所得22300元。

每个地区都有自身的产业特点、实际情况，肩负安全监管职责的相关部门工作人员履行监管职责时会碰到一些国家和省级法律法规没有明确规定的情况，从而在开展监管执法时无所适从。随着《立法法》的修改，2016年《中共中央国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》明确提出“设区的市依据立法法的立法精神，加强安全生产地方性法规建设，解决区域性安全生产突出问题”，这一规定为解决上述问题提供了强有力支撑。

然而，据有关部门调查，《意见》出台近4年来，全国287个设区的市（直辖市除外）制修订安全生产条例和某一行业领域的专门法规的，寥寥无几。

为什么大部分设区的市持有立法利器却无所作为？尝试了地方立法的设区的市取得的效果如何，他们又有哪些经验可资借鉴？本报特推出系列报道《设区市立法探析》。

■本报记者 程璐

今年3月，安徽省安庆市应急管理局对当地一加油站未取得危化品经营许可证销售车用汽油的行为进行了处罚，其中没收违法所得22300元的处罚依据是《安庆市危险化学品安全管理条例》（以下简称《条例》）第二条和第五十条的规定。这是安庆市运用市级地方性法规解决危化品安全监管问题的一个案例。

2018年10月21日，安庆市人大常委会审议通过《条例》。《条例》于2019年5月1日起正式施行。《条例》不仅是安庆市第一部关于危化品安全管理的地方性法规，也是全国设区的市首部关于危化品管理的地方性法规。

危化品安全问题由来已久

安庆市与石油化工产业有着特殊渊源，石油化工产业是安庆市的首位产业和支柱产业，化工企业数量和产能均居安徽省第一，涵盖石油化工、煤化工、精细化工、化肥、农药等十几个行业领域、上千种产品。

40多年前，中国石化安庆石化公司绕城建设了一条全长8.8公里的油气管廊。随后，该公司又沿城市西郊建设了一条全长2.8公里的液态烃管廊。随着城市建设的快速推进，原来位于市郊的管线逐渐被居民区、医院、学校、城市公园等人员密集场所包围，管线两侧200米至300米范围内常住人口达到8万多，安全问题日益突出。加之各类化工企业管理水平不一，安全监管点多、面广、量大，安全生产压力大。特别是在2015年天津港“8·12”瑞海公司危险品仓库特别重大火灾爆炸事故、2017年安庆万华油品有限公司“4·2”爆燃事故发生后，加强危化品安全管理成为安庆市委、市政府的共识和全体市民的期盼。

为解决危化品安全管理难题，安庆市先后开展了石化油气输送管线迁线工程、重点领域安全整治、深入推进危化品安全综合治理等重点工作。在此基础上，安庆市委、市政府经过充分调研，决定通过法治途径强化危化品安全管理。

“为彻底解决危化品生产安全问题，安庆市亟须设立一部适合安庆实际的地方性法规。”安庆市应急管理局局长程结书说。

多方参与强力推进立法

2017年6月，安庆市政协在调研后提出“从我市化工大市的市情出发，发挥立法作用，研究出台危化品监管条例或办法”。同年7月5日，安庆市明确由市人大常委会法工委牵头承担《条例》立法工作。

因《立法法》及其相关解释并没有明确规定，安庆市人大常委会法工委第一时间对是否有相关立法权限进行了论证。市人大常委会法工委向安徽省人大常委会法工委书面请示，并两次当面汇报。2017年8月1日，省人大常委会法工委答复，《条例》属于设区的市立法权限范围，可以制定地方性法规。据此，2017年9月，安庆市人大牵头成立了立法工作协调组，制定了工作方案，明确了责任分工，并于2018年3月将《条例》列入2018年立法工作计划。

在《条例》起草阶段，原安庆市安监局相关责任人查阅整理了40多万字的资料，组织市直各部门负责人、企业负责人、危化品专家，先后5次召开座谈会，收集各方面意见80余条，条例草案前后修改30余稿。《条例》的起草还得到了中国安全生产科学研究院、中国化学品安全协会、安徽省人大常委会法工委、安徽省应急管理厅和相关国家、省级专家学者的支持和指导。

2018年10月21日，安庆市十七届人大常委会第八次会议对《条例》进行了第二次审议，并表决通过。同年11月23日，在安徽省十三届人大常委会第六次会议上，《条例》通过审查并获得批准。

立足实际体现“安庆特色”

安庆市制定危化品安全管理方面的地方性法规在全国设区的市中尚属首例，在《条例》制定过程中，安庆市始终重点针对全市实际，深入调研，研究探讨。《条例》分为6个部分，共计51条，内容设置充分体现了“安庆特色”。

责任全覆盖。国务院发布的《危险化学品安全管理条例》颁布时间较早（2002年），对安监、公安等8个部门的危化品安全监管职责作出了具体规定，对其他行业主管部门的危化品监管职责未作出明确规定。《条例》第六条对其他行业主管部门应该承担的危化品监管职责进行了一一明确，为落实“三个必须”要求提供了法律支撑。

全过程管理。石油化工产业是安庆的首位产业，坚持源头防范，优化产业布局是实现安庆市高质量发展的基石。《条例》第十三条到第十八条对涉危化品建设项目的规划、建设及危化品的生产、储存、经营、使用、运输、废弃处置的各个环节，都提出了要求，突出危化品“从生到死”全生命周期、全过程管理。与国务院颁布的《危险化学品安全管理条例》相比，增加了涉危化品建设项目规划和建设等内容。

坚持系统治理。危化品监管涉及的行业主管部门比较多，根据《2014年国民经济行业分类》（GB/T 4754—2014）的规定，涉及危化品的行业有15个门类79大类。各部门规章对涉及危化品违法违规行为的处罚标准不一，特别是对“违法所得”的认定及计算方式没有一致规定。因此，《条例》第五十条从危化品本身的危险性、事故后果的严重性和对社会群众生命财产的危害性出发，明确规定了涉危化品的违法所得指非法行为的全部收入，提高违法成本，并为“依法依规，严抓严管”提供法律依据。

突出问题导向。河北张家口中国化工集团盛华化工公司“11·28”重大爆燃事故发生后，危化品道路运输车辆在路边停靠带来的安全隐患受到广泛关注。安庆市政府早在2017年就开始谋划建设危化品道路运输车辆公共专用停车场。《条例》第二十九条中，针对公共专用停车场的建设和管理作出明确规定。

体现地方特色。安庆高新区凤凰创业园入驻了众多研发企业，这些企业在研发过程中基本都会使用危化品，而且品种繁多，缺乏有效监管。《条例》第二十条从企业的安全管理体系、园区的监管制度两方面作出了规定，规范研发企业危化品使用安全管理。

先行先试填补监管漏洞

安庆市就危化品生产安全管理立法进行的探索和实践，体现了先行先试的原则，填补了监管漏洞。

例如，随着社会发展，危化品监管中出现了一些新问题，如现行上位法对流动加油车提供现场加油服务的管理没有明文规定；施工工地大型机械设备、农机和一些应急救援设备在作业时需要现场加油，而市场上提供现场加油服务的大部分是私自改装的加油车，油品无保障，从业人员未经专业培训，安全隐患突出。《条例》第二十六条从条件准入、加油车的安全要求、从业人员的教育培训等几个关键点着手，对现场加油行为进行规范，尽可能把控风险。

针对跨市危化品道路运输车辆责任主体不明确、管理责任不清晰的问题，《条例》第二十七条规定了市域外注册的危化品道路运输车辆在该市从事危化品运输情况下，交通运输管理部门、承运人、托运人、危化品购买及销售单位的相关安全管理责任。安庆市还发布了《关于市域外注册的危险化学品道路运输车辆在本市从事运输实行报告的公告》，其中行政处罚有关标准对接安徽省交通运输行政执法公开运行系统，并制作了安庆市危险化学品报告登记证。

记者手记 

立法权限不够明确 部分约束缺乏刚性

安庆市的立法实践是设区的市开展试验性、自主性立法的重要成果，意义重大，但实践中依旧发现了设区的市在安全生产法治建设中存在的难点。

《立法法》规定，设区的市的立法范畴是城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面事项，全国人大常委会法工委也建议对立法的范围作适当扩大的解释。在具体的立法实践中，设区的市立法权限尚不够明确，部分人员对立法范围认识不到位。

安庆市在制定危化品立法规划时，市人大常委会法工委认为该项立法是贯彻落实《中共中央国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》的具体措施，为此专门书面请示安徽省人大常委会法工委，得到了省人大常委会法工委的大力支持。

此外，设区的市安全生产立法受上位法制约，部分内容缺乏刚性约束。《安庆市危险化学品安全管理条例》的规定体现了安庆对危化品从严监管的要求，但是处罚措施不能突破上位法的规定，导致条例部分规定没有相应的违法处罚措施，这不得不说是个遗憾。