“执法+专家”如何实现1+1＞2

2020-12-07 16:42

借助专家力量，补齐执法能力不足的短板，这是“执法+专家”模式的优势，也是吸引各地在安全生产监管执法过程中，选择这一模式的原因。然而，在实践中暴露出个别专家指不出“病灶”，开不出“药方”，甚至跟企业“混个脸儿熟”，查找问题隐患避重就轻等问题。同时，有的执法人员把专家当“拐杖”，一味依赖，不注重自身执法能力的提高。使得“执法+专家”这个“经”被念歪了。如何让“执法+专家”实现1+1＞2，本期特集纳一些观点，希望给广大读者带来一定启发。

责任追究问题须审慎对待

■骆涌

应急管理部2020年版《安全生产执法手册》中明确提出推行“执法+专家”工作模式，以加强安全生产执法工作的严肃性、权威性、实效性。这是因为，安全生产技术标准众多，特别是危险化学品等高危行业技术指标复杂，普通执法人员很难全面掌握相关知识。根据企业特点聘请专家辅助执法，有利于发现隐患问题，并提出合理的解决方案。

笔者留意到，某地一起事故发生前，当地有关部门曾聘请专家对涉事企业进行检查。事故调查组最终认定该专家没有按照有关要求进行检查，没有发现导致事故的重大隐患，建议主管部门对其批评教育。对此，网络上出现了一些质疑的声音，认为专家不应该被惩戒。因此，笔者认为在聘请专家时需要在专家出具意见的依据、执法文书制作等诸多方面审慎对待。

首先，专家需要指出隐患问题所违反的强制性标准规范的具体条款，并给出合理的解决方案或者处理措施。专家意见应当以书面形式出具，由执法部门留存备查。

其次，行政执法人员需要对专家意见进行复核后制作执法文书。专家应被视为执法辅助人员，其有权跟随执法人员对企业安全生产状况进行检查，但其意见本身没有强制力。执法人员需要根据专家意见制作责令限期整改指令书，要求企业整改隐患。值得注意的是，现实中曾发生过专家引用过期失效的标准从而导致执法文书无效的案例。因此，执法人员有必要掌握基本的安全生产技术知识，确保能够对专家意见作出正确的判断。

笔者认为，选好、用好专家是落实“执法+专家”工作模式的关键。由于业务水平和对标准规范的理解存在差异，很多地方出现了对同一企业前后两个检查组的专家意见相左的现象，让被检企业无所适从。也有个别人把入选政府专家库当成自我宣传的金字招牌，实际能力不足或者陪同检查时出工不出力，“砖家”一词应运而生，影响了专家群体的形象，更损害了执法部门的公信力。因此，各级应急管理部门需要严把安全生产专家库遴选关口，采取有效措施激励专家认真履职，规范专家意见在执法中的运用。目前，很多地方应急管理部门对专家的奖惩问题已经作出了原则性的规定，例如《河北省应急管理厅专家管理办法（试行）》规定，对表现优秀的专家给予表彰奖励，对工作不认真、出现重大疏漏的专家，进行批评教育乃至调整出专家库。

此外，笔者认为，对“执法+专家”工作模式下的责任追究问题也须审慎对待。对照《安全生产法》第八十九条以及《刑法》相关条款，专家在执法辅助过程中提出专家意见与专业机构依法出具安全评价报告等证明文件可能面对的责任风险存在明显差异。然而，在执法过程中，特别是实施许可前的现场核查环节，专家意见会起到至关重要的作用。如果执法人员基于对专家能力的合理信赖作出错误的决定，一旦发生严重后果，如何分担责任尚缺乏具有可操作性的规定。未避免出现争议，笔者建议研究出台相关制度，对专家参与行政执法活动进行合理有效的规制。

执法人员专业化是最终目标

■林矩鸿

专家在特定行业上有较多经验和知识，对难发现的技术隐患问题，往往可以及时排除解决。所以，各级安全监管部门在执法过程中，普遍采取“执法+专家”这种执法模式，确保一线执法人员在面对专业性较强、技术性较强、性质认定较复杂的隐患排查、执法案件时，能借助专家力量“协查、会商”，为企业“会诊把脉”。

但在具体执行中，笔者发现，一些市县受区域的限制，专家库人员固定，企业和专家“混个脸儿熟”，造成专家检查时碍于情面，没有直指问题，而是提一些不痛不痒又易于整改的问题，陷入形式主义“泥沼”。另外，一些半路出家的安全执法人员出现依赖专家的倾向，认为反正有专家，就不肯钻研学习安全生产相关法规知识，久而久之形成惰性。更有甚者，怕担责怕追责，唯专家意见是从，出了事故都是专家的责任，把专家当挡箭牌。以上种种“偏轨”问题，既不利于安全监管执法队伍的建设，也不利于执法人员开展日常执法，需警惕。

对此，笔者认为，要从政府层面出台相关法规，加强对专家的管理，规范“执法+专家”这种模式。

对专家的管理，既要把住“入口”，又要灵活管理“出口”。把专业技能过硬、热爱安全生产事业、坚持原则、作风正派、认真负责作为选用专家首要条件，严把“入口”。同时，专家库并不是“保险库”。违反国家法律法规或因擅自以专家名义从事不正当活动，违反职业道德和行业规范，在执行相关任务中降低标准、弄虚作假、谋取私利，作出有失公正或虚假意见结论的专家，应严加处罚，取消其资格。

同时，可以不定期采取跨市、跨县抽签的方式，灵活抽取专家，以防专家固化滋生腐败。在比拼技术的时代，基层执法人员只有提升自身技能，丰富知识，才能更好地适应岗位需求，不被淘汰。笔者认为，加强安全监管执法队伍建设，就是要从“执法+专家”逐步走向监管人员能独当一面。

因此，可以邀请专家授课，开展执法人员业务培训，将安全检查贯穿于日常安全管理和监督工作中，把每一次“执法+专家”及时发现、查处隐患和违法违规行为的过程，当作提高执法人员专业执法素质和水平的好机会，举一反三，加强学习。

谨防专家在执法检查中越位、错位

■张向阳

近年来，各级应急管理部门积极探索利用政府购买服务的方式，借力第三方专家参与执法检查，在一定程度上解决了安全生产执法力量不足，技术性、专业性不强等问题。但是，在实际工作中一些地区应急管理部门及执法人员产生了专家“依赖症”，凡执法检查必请专家参与，不仅在检查现场由专家说了算，更有甚者连执法文书都以专家意见为主，这种做法必须加以纠正。

细究起来，这种过度依赖专家的现象暴露了一些地区应急管理部门及执法人员，对借力第三方安全专家参加执法检查工作认识不清，执法检查责任心不强，甚至以创新执法检查形式之名，掩盖自身工作不积极、不主动之实，用专家代替自己履行自身职责。所以，在执法检查中常常发生专家越位、错位的现象，影响了政府机关依法行政的公信力。

尽管各级政府都建有安全生产专家库，每次执法检查也从专家库里选调专家参与，但并不能完全满足执法检查需求。绝大多数专家“术业有专攻”，并非复合型人才，即便被挑选的是某行业领域的“知名专家”，在实际执法检查中也难以满足对企业的整体状况和复杂局面作出专业判断的需要。以化工行业为例，其包括石油化工、基础化工以及化学化纤等几大类别，其中基础化工又分为化肥、有机品、无机品、氯碱、精细与专用化学品、农药、日用化学品、塑料制品以及橡胶制品等多个小类。在企业生产过程中，又会涉及职业健康、特种设备、消防等多个行业领域，基于此，专家在执法检查中出现“未发现重大事故隐患”“执行标准不一致”“意见有分歧”等现象，就不足为奇了。

一些执法检查实践表明，在现阶段执法人员的专业知识和能力水平还不能满足日益繁重的执法检查任务要求的情况下，借力专家参加执法检查，既是履行执法检查职责、提高执法检查质量效果的内在要求，也是推进依法治安、强化依法行政能力建设的有效途径。毫无疑问，借力第三方安全专家参与执法检查是大势所趋。

因此，笔者认为，在大力推进应急管理综合行政执法改革中，既要注重提升执法人员依法行政的能力水平，在大力提高执法检查质量效果上下功夫，又要完善专家参与执法检查的工作机制，明确其工作职责和权利、义务等。

在执法检查中，对专家的权利、责任等尚无明确的法律规定。因此，执法人员和专家共同进入企业进行执法检查时，在充分发挥专家特长的同时，要严格按照行政执法程序办事。

同时，必须建立有效的内部和外部监督机制。《安全生产法》明确规定，安全生产执法人员开展监督检查前，必须出示有效的监督执法证件。严格来讲，专家并不具备执法检查的资格。因此，执法人员和第三方安全专家共同进入企业开展执法检查时，不仅要防止专家滥竽充数，更要避免专家越位、错位。