黄恒学：加快推进应急管理规范化、制度化和法治化

2020-11-05 16:57

中国是世界上自然灾害最为严重的国家之一。这些灾害和危险源种类繁多、发生频率较高、危险区域分布广泛，各类事故隐患和安全风险交织叠加，一旦发生灾害则造成较大损失，严重影响公共安全的因素日益增多。只有实现国家应急管理体系和应急管理能力的现代化，才能真正实现国家治理体系和治理能力的现代化。因此，强化国家应急管理体系和应急能力建设，既是一项关系当前人民安居乐业和社会稳定的紧迫任务，又是一项关系国家长治久安的长期任务。

新中国成立后，党和国家始终高度重视安全管理和应急管理工作，始终坚持“安全第一”和“稳定压倒一切”的基本原则，逐步建立和改善国家安全和应急管理体系，不断提高应对各种自然灾害和生产事故灾害的能力，成功地应对了一次又一次重大突发事件，有效地化解了一个又一个重大安全风险，创造了许多抢险救灾的应急管理奇迹，我国安全和应急管理体制机制在实践中充分展现出中国特色社会主义制度的显著优势，我们既可以集中力量办大事，集中力量办要事，集中力量办好事，也可以集中力量办急事，集中力量办险事，集中力量办难事。

但是，我们必须清醒地认识到，当代中国社会的现代化进程，既大大提升了国家安全管理水平和应急管理能力，又大大地增加了各种不确定性的风险因素和危险源。因此，为了建设和谐社会和平安中国，不断提升人民群众的安全感获得感幸福感，满足人民美好生活需要，必须进一步强化风险意识、危险意识和安全意识，进一步创新和完善国家安全管理和应急管理体系。

应急管理，一般是指政府及其他公共机构在突发事件的事前预防、事发应对、事中处置和善后恢复过程中，通过建立必要的应对机制，采取一系列必要措施，应用科学、技术、规划与管理等手段，承担防范化解重大安全风险、及时应对处置各类灾害事故的重要职责，担负保护人民群众生命财产安全和维护社会稳定的重要使命。应急管理包括预防管理、准备管理、响应管理、处置管理和恢复管理等环节。完善国家应急管理体系的关键在于，牢固树立“安全第一”的安全发展观，不断加强和深化人们对于各种天灾人祸及其根源和危害的认识，在灾难预知和预测的基础上，开展应急管理体系的顶层设计、系统设计和动态设计，对未来各种潜在风险和灾难进行预研、预判、预设、预计、预案、预演、预备、预警和预防。

全面树立以人为本的安全理念和“安全第一”的安全发展观

要想国泰民安和长治久安，就必须坚持以人为本的安全理念，坚持“安全第一”的系统动态适应发展观，并在此基础上进一步强化和完善国家安全和应急管理体系。

发展并不是目的，不能为了发展而发展，人才是发展的根本目的。改革开放初期，我们确立了以经济建设为中心的发展目标，极大地解放和发展了社会生产力。但是，一些地方却出现了片面发展经济、强调效率优先、忽视公平等问题，由此造成了收入差距扩大、环境破坏和文化污染等新问题。可见，任何一种极端化和片面化的发展理念和发展模式，都是行不通的，也都必然造成各种各样新的问题和风险。为了应对和解决上述问题，党和国家逐渐强调“两手抓”，一手抓物质文明，一手抓精神文明，还特别强调这两手都要硬，并不断转变发展布局和发展思路，从经济建设、政治建设和社会建设三位一体协同发展，到经济建设、政治建设、文化建设、社会建设四位一体科学发展，再到十八大提出经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设五位一体总体布局，坚持创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念。这一演变过程真实记载了党和国家工作重心转移的轨迹，真实反映了国家发展战略目标逐步深化和完善的历程。所以，只有坚持“安全第一”的原则，牢固树立系统的安全发展观，才能不断优化和完善国家应急管理体系，不断提高国家应急管理能力。

实现应急管理规范化、制度化和法治化

法治手段是应对突发公共事件最基本、最主要的手段，也是建设法治政府的必然要求。加强应急管理的法律法规建设，提供科学的法治保障是实现国家应急管理体系法治化的必然要求。国家应急管理体系，是有关应急管理的制度体系，包括应急管理体制、应急管理机制和应急管理法制体系。而国家应急管理能力，则是应急管理制度执行能力的集中体现，是国家利用应急管理资源应对突发事件的能力。要推进应急管理体系和应急管理能力现代化，就要适应时代变化，不断创新和完善国家应急管理体制、机制和法制，实现应急管理的规范化、制度化和法治化，运用法治思维和法治方式提高应急管理水平。

当前我国有关应急管理的法律法规主要有：《中华人民共和国突发事件应对法》《中华人民共和国防震减灾法》《中华人民共和国消防法》《中华人民共和国安全生产法》《中华人民共和国特种设备安全法》《中华人民共和国传染病防治法》等。现有的应急管理法律法规是以原来政府职能部门为应急管理单位而制定的，存在应急管理职能分散、应急管理权责不清、应急管理机制不健全、应急管理保障措施不完善等诸多问题，不能适应国家应急管理体系和应急管理能力现代化建设的需要。国家应急管理部成立之后，虽然表面上建立了统一的应急管理对象、应急管理职责和应急管理程序的国家应急管理体系。但是，由于原来公安、消防、水利等部门单行法中存在应急管理职责职权不协调的法律冲突，国家应急管理部不能很好地统一领导、指挥和协调国家应急管理体系。为了理顺国家应急管理体系的体制和机制，就必须进一步完善国家应急管理法制，为国家应急管理体系和应急管理能力现代化建设提供法治保障。

建立和完善国家应急管理体系支持系统

国家应急体系的支撑体系，包括应急管理理论、经济保障、科技装备、政策法规、专业人才团队等体系。实现国家应急管理体系和应急管理能力的现代化，必须建立和完善国家应急管理体系的支撑系统，充分做好各种应急准备，防患于未然。要优化学科建设和专业设置，加强基础理论研究和相关应用技术研究，为应急管理提供理论支撑；要建立各种应急物资储备制度，实行单独的应急资金预算，为应急管理提供充足的经济支撑；要大力发展相关产业，提高应急管理科技装备水平；要完善政策法规体系，实现应急管理的制度化、规范化和法治化；要加强队伍建设，建设一支专常兼备、反应灵敏、作风过硬、本领高强的应急救援队伍。

（作者为北京大学政府管理学院教授、博导，北京大学国家治理研究院研究员，中国传媒大学国家治理研究院研究员）